全域旅游专题(三) | 全域旅游背景下的旅游管理体系分析
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作者:laiyelvyou
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发布时间: 2017-11-15
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2017年是全域旅游发展的关键一年。新时期新理念指导下的全域旅游发展，以满足人民对美好生活的要求为目标，多方位激发生态保护、环境治理、区域协调，促进社会和谐稳定，人民生活幸福，迸发出巨大活力。
2017年是全域旅游发展的关键一年。新时期新理念指导下的全域旅游发展，以满足人民对美好生活的要求为目标，多方位激发生态保护、环境治理、区域协调，促进社会和谐稳定，人民生活幸福，迸发出巨大活力。
李金早说，全域旅游是相对于景点旅游、景区旅游而言的，本质上是以新发展理念为指导的发展思路、发展模式，是发展战略的再定位。发展全域旅游的核心是要从原来孤立的点向全社会、多领域、综合性的方向迈进，让旅游的理念融入经济社会发展全局。
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科学准确地把握全域旅游的内涵，要紧密结合大众旅游时代背景和我国旅游业发展的实际需要来理解。中国现代旅游业的发展，起步于改革开放之初，由于中国旅游业起步晚，必须要有一批景点、景区、宾馆、饭店。这一阶段的发展，为中国旅游业“从无到有、从小到大”的发展作出了重要贡献，功不可没。
伴随大众旅游时代的到来和现代旅游业的发展，原有的景区景点旅游模式已经无法适应新的形势和需求。在当前我国的旅游结构中，非景点旅游占比达到80%，住宾馆饭店的游客比重也越来越小。乡村旅游的火爆就是一个缩影，游客更愿意住民宿、住农家，这就要求从景点旅游转变到全域旅游发展模式。
如何转变到全域旅游模式上，这需要进行旅游管理体制改革，探索适合全域旅游格局的体制机制，从过去部门的单一管理过度到综合管理，建立适合全域旅游时代特点的现代旅游治理机制，有效缓解综合产业和综合监管与原有体制之间的矛盾。
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旅游发展委员会改革方向
原来的旅游行业管理体制已经无法适应现实发展需求。旅游综合管理体制改革是落实国务院关于加快转变经济发展方式战略部署的重要举措，是新时期新阶段旅游产业大发展的需要，将促进形成大产业的协同促进机制、大市场的联合执法机制、多部门的联动管理机制、跨行业的资源综合保护机制和旅游形象的统筹推广机制。
全域旅游发展背景下，2009年海南旅游局更名为旅游发展委员会，到今年为止，全国已经有21个省（区、市）成立了旅游发展委员会；13个省（区、市）设立了旅游警察，澳门也于近期成立旅游警察，受到社会各界广泛欢迎，并在不断加强国际交流与合作；很多省份在试点旅游巡回法庭，通过流动式巡回办案，及时调解旅游行程中发生的纷争；工商旅游分局主要对欺行霸市等违法违规经营行为进行治理。这标志着旅游管理体制的改革，从管理层面对全域旅游有了系统的认识，并且逐步适应全域旅游发展模式，泛旅游产业的发展与区域化旅游形态的建设会成为旅游工作的重心。
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经济新常态下，旅游产业带动作用变大，旅游业将有效引导区域统筹发展，成为很多地区经济发展的主导力，旅游业与相关产业的深度融合是旅游业发展的趋势，旅游业关联管理部门多，产业深度融合面临多方工作的对接与融合，要将多个部门分部工作融合连接起来，形成统一的整体。
旅游发展委员会应从旅游项目管理入手，促进旅游产业发展，引导市场资本的投资，发挥市场的作用，与政府形成双效推动，深化旅游供给侧改革，高效整合旅游资源，推动多产业融合发展，创新新业态、新技术，促进区域协调发展与旅游产业的发展。
旅游管理体系的改革是全域旅游战略规划的基础，必须加快转变经济发展方式，旅游发展委员会的成立，为新时期旅游产业的转变发展提供了基本前提，实质性推进了旅游产业发展。旅游发展委员会应站在全域旅游的视角下，引导多产业融合发展，运营泛旅游产业的形态，落实全域旅游的规划、开发建设、管理等。
旅游管理体制机制改革要点
长期以来，我国大多数地区采取传统的旅游局模式，将旅游部门的职能局限于行业管理，旅游资源归属多个行业主管部门，部门职能不协调、不衔接、不匹配，使产业在深度融合、统筹对接、有效监管等方面存在诸多困难，面临着“大产业，小部门”的现实困境；体系分割、多头领导，使许多旅游企业资源浪费，重复建设现象严重，旅游业发展缺乏统一规划、统筹安排，造成阻碍和脱节。这阻碍了旅游统筹协调工作机制和统一规划、统一开发、统一保护、统一管理的旅游产业区域发展运行机制的建立，与旅游产业深度融合的趋势不相称。
在全域旅游发展大背景下，改革旅游管理体制与当前旅游产业深度融合的趋势相符，是顺应全域旅游改革的关键举措，是经济新常态下旅游业快速崛起的大势所趋。全域旅游是发展理念的创新、发展模式的革命，发展路径的根本转变需要以整合为核心，创新旅游管理体制，逐步实现旅游行业管理向部门协调转变、向职能整合转变、向制度保障转变。通过改革创新全域综合统筹发展的领导体制、旅游管理的综合协调机制和旅游综合执法机制，发挥体制改革、机制创新的保障作用，为全域旅游纵深发展保驾护航。
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一是表里如一、外围突破。旅游行政管理体制既有“表”的改革，也有“核”的改革。机构整合、名称改变是改革的表面，而职能转变则是改革内核。从旅游局向“旅发委”的改革，部分地区还停留在表面名称改变、核心职能变化不大的阶段。职能分散、审批程序复杂、多头管理情况依然突出，旅发委的综合协调职能未能得到很好的发挥。与旅游大产业相比较，改革后的旅游行政主管部门仍是个小部门。未来改革推进的程度，很大程度上不取决于处在内核的旅游主管部门，而是在于基础设施建设与公共服务提供的外围部门。如何让这些部门理解旅游法、理解旅游产业融合，将旅游产业融合和本职工作有机结合，并使之制度化、可问责化，还需下大力气。
二是因地制宜、循序渐进。旅游行政管理体制改革应当与地方旅游业发展情况相适应。不能仅仅是为改革而改革，或是简单照搬照抄其他地方经验，而是要以强化市场机制作为改革的方向，明确改革重点和优先顺序，明晰职能转变要从哪些方面着手，以充分适应 全域旅游下市场发展的需要。有的地方在保留或撤销传统旅游局的基础上，成立级别更高的、整合各部门功能的旅游委员会等模式，同样值得借鉴。如成立半实质执行机构的杭州模式，在原有旅游局职能的基础上成立旅游委员会，赋予旅游主管部门对园林文物、贸易、工商、旅游度假区、商业资产公司、旅游集团、西湖博览会办公室等机构的协调功能、风景区管理职能、资源整合功能。
三是强化激励、财权保障。继续完善已有奖励措施，如对成立旅游发展委员会的省区给予资金奖励，在有关旅游重大活动和建设项目资金等方面给予优先安排等。此外，可借鉴云南等地经验，在拓展部门层次、增加事权的同时，赋予与之对应的财权。各地州市县的旅游总体规划、“十三五”旅游规划、旅游城市综合体规划、智慧旅游等费用都需要到省旅发委申请，而这些资金的审批、下放和核查都由省旅发委监控，这有利于由上到下、由省级到州市逐步推进基层旅游管理体制改革。
旅游管理体制改革措施
基于制度创新对全域旅游发展的长远影响，针对现行旅游管理体制与“两个综合”，即综合产业和综合执法不相适应的矛盾，旅游主管部门在充分借鉴世界各国旅游目的地经验基础上，提出并发展了“1+3+N”的旅游综合管理机制：一是建立综合性旅游管理机构，提升职能部门权限；二是构建旅游警察、旅游市场监管、旅游巡回法庭等专业机构，设置专门的执法队伍，系统性根治旅游市场不正之风；三是推动建立包容衔接、高效灵活的旅游发展制度，最大限度地减少制约全域旅游发展的制度损耗。
作为一项开放性制度设计，“1+3+N”机制的构建，适应了全域旅游发展的需要，也为各地探索创新留足了空间。在实践过程中，“1+3”旅游执法管理机制已被广泛采纳并呈现燎原之势。适应全域旅游转型发展要求，必须编织体制机制保障网。要把“1+3”的旅游执法机制建设作为旅游目的地依法治旅的根本之举，在此基础上，还要发挥地方积极性和能动性，在“N”上多下工夫，打破行政藩篱，完善激励考核，强化创新驱动，确保全域旅游优质、高效、有序、持续发展。
一是打破行政藩篱。全域旅游的发展，有赖于通过顶层设计整合、利用全域资源，破除重复建设、过度投资和地方保护弊端，以期实现旅游城市、县城、乡镇、村落的协同与一体化发展。要以全域旅游规划作为推动“多规合一”的核心抓手，对全域国土空间进行旅游发展导向下的统筹安排，在最为适宜的空间实现集约化、差异化、可持续发展；要真正发挥起综合性旅游管理机构的作用，将旅游综合管理贯穿至审批立项、协同推进与行政执法等各个环节。创新审批流程，压缩审批环节，加强部门间横向联系和交流，探索跨主体、跨景区、跨度假区、跨行政区合作的形式，总结和推广各地“1+3”综合执法机制建设经验，促进全域旅游一体化发展。
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二是完善激励考核。体制机制是否灵活有效，一个重要的判断标准是能否调动参与主体的积极性。要积极探索跨区域及公私之间利益分享机制的新方式、新模式、新机制。充分发挥市场的力量，统筹公私部门、原住社区等利益相关方在资金、技术、人力、土地等方面的优势，实行资源共享、统一经营、税收共享。此外，还必须强化目标责任考核机制。目前，从中央到地方建立的旅游综合协调体制机制框架需要进一步精细化，明确协调机构设立、分工及运行的标准，使每一项旅游工作内容和协调任务都看得见、摸得着，落实到具体单位和个人，确保各个流程、环节、部门之间都有良好的衔接与配合。
三是强化创新驱动。要利用现代信息技术手段，构建统一的信息管理平台，根除跨行政区之间的信息发布不及时、不统一问题，提高全域旅游服务和监管效率与质量；要针对线上旅游蓬勃发展的现状，建立和完善在线旅游监管办法，鼓励经营旅游的电子商务第三方平台建立商品或服务质量担保机制；鼓励电子商务各方主体建立电子商务在线纠纷解决机制；鼓励第三方平台建立旅行社诚信档案等。
体制机制优化创新是全域旅游的前导要务和关键支撑，需编织全域旅游保障网，让全域旅游的活力释放出来。
李金早说，全域旅游是相对于景点旅游、景区旅游而言的，本质上是以新发展理念为指导的发展思路、发展模式，是发展战略的再定位。发展全域旅游的核心是要从原来孤立的点向全社会、多领域、综合性的方向迈进，让旅游的理念融入经济社会发展全局。
科学准确地把握全域旅游的内涵，要紧密结合大众旅游时代背景和我国旅游业发展的实际需要来理解。中国现代旅游业的发展，起步于改革开放之初，由于中国旅游业起步晚，必须要有一批景点、景区、宾馆、饭店。这一阶段的发展，为中国旅游业“从无到有、从小到大”的发展作出了重要贡献，功不可没。
伴随大众旅游时代的到来和现代旅游业的发展，原有的景区景点旅游模式已经无法适应新的形势和需求。在当前我国的旅游结构中，非景点旅游占比达到80%，住宾馆饭店的游客比重也越来越小。乡村旅游的火爆就是一个缩影，游客更愿意住民宿、住农家，这就要求从景点旅游转变到全域旅游发展模式。
如何转变到全域旅游模式上，这需要进行旅游管理体制改革，探索适合全域旅游格局的体制机制，从过去部门的单一管理过度到综合管理，建立适合全域旅游时代特点的现代旅游治理机制，有效缓解综合产业和综合监管与原有体制之间的矛盾。
旅游发展委员会改革方向
原来的旅游行业管理体制已经无法适应现实发展需求。旅游综合管理体制改革是落实国务院关于加快转变经济发展方式战略部署的重要举措，是新时期新阶段旅游产业大发展的需要，将促进形成大产业的协同促进机制、大市场的联合执法机制、多部门的联动管理机制、跨行业的资源综合保护机制和旅游形象的统筹推广机制。
全域旅游发展背景下，2009年海南旅游局更名为旅游发展委员会，到今年为止，全国已经有21个省（区、市）成立了旅游发展委员会；13个省（区、市）设立了旅游警察，澳门也于近期成立旅游警察，受到社会各界广泛欢迎，并在不断加强国际交流与合作；很多省份在试点旅游巡回法庭，通过流动式巡回办案，及时调解旅游行程中发生的纷争；工商旅游分局主要对欺行霸市等违法违规经营行为进行治理。这标志着旅游管理体制的改革，从管理层面对全域旅游有了系统的认识，并且逐步适应全域旅游发展模式，泛旅游产业的发展与区域化旅游形态的建设会成为旅游工作的重心。
经济新常态下，旅游产业带动作用变大，旅游业将有效引导区域统筹发展，成为很多地区经济发展的主导力，旅游业与相关产业的深度融合是旅游业发展的趋势，旅游业关联管理部门多，产业深度融合面临多方工作的对接与融合，要将多个部门分部工作融合连接起来，形成统一的整体。
旅游发展委员会应从旅游项目管理入手，促进旅游产业发展，引导市场资本的投资，发挥市场的作用，与政府形成双效推动，深化旅游供给侧改革，高效整合旅游资源，推动多产业融合发展，创新新业态、新技术，促进区域协调发展与旅游产业的发展。
旅游管理体制机制改革要点
长期以来，我国大多数地区采取传统的旅游局模式，将旅游部门的职能局限于行业管理，旅游资源归属多个行业主管部门，部门职能不协调、不衔接、不匹配，使产业在深度融合、统筹对接、有效监管等方面存在诸多困难，面临着“大产业，小部门”的现实困境；体系分割、多头领导，使许多旅游企业资源浪费，重复建设现象严重，旅游业发展缺乏统一规划、统筹安排，造成阻碍和脱节。这阻碍了旅游统筹协调工作机制和统一规划、统一开发、统一保护、统一管理的旅游产业区域发展运行机制的建立，与旅游产业深度融合的趋势不相称。
在全域旅游发展大背景下，改革旅游管理体制与当前旅游产业深度融合的趋势相符，是顺应全域旅游改革的关键举措，是经济新常态下旅游业快速崛起的大势所趋。全域旅游是发展理念的创新、发展模式的革命，发展路径的根本转变需要以整合为核心，创新旅游管理体制，逐步实现旅游行业管理向部门协调转变、向职能整合转变、向制度保障转变。通过改革创新全域综合统筹发展的领导体制、旅游管理的综合协调机制和旅游综合执法机制，发挥体制改革、机制创新的保障作用，为全域旅游纵深发展保驾护航。
一是表里如一、外围突破。旅游行政管理体制既有“表”的改革，也有“核”的改革。机构整合、名称改变是改革的表面，而职能转变则是改革内核。从旅游局向“旅发委”的改革，部分地区还停留在表面名称改变、核心职能变化不大的阶段。职能分散、审批程序复杂、多头管理情况依然突出，旅发委的综合协调职能未能得到很好的发挥。与旅游大产业相比较，改革后的旅游行政主管部门仍是个小部门。未来改革推进的程度，很大程度上不取决于处在内核的旅游主管部门，而是在于基础设施建设与公共服务提供的外围部门。如何让这些部门理解旅游法、理解旅游产业融合，将旅游产业融合和本职工作有机结合，并使之制度化、可问责化，还需下大力气。
二是因地制宜、循序渐进。旅游行政管理体制改革应当与地方旅游业发展情况相适应。不能仅仅是为改革而改革，或是简单照搬照抄其他地方经验，而是要以强化市场机制作为改革的方向，明确改革重点和优先顺序，明晰职能转变要从哪些方面着手，以充分适应 全域旅游下市场发展的需要。有的地方在保留或撤销传统旅游局的基础上，成立级别更高的、整合各部门功能的旅游委员会等模式，同样值得借鉴。如成立半实质执行机构的杭州模式，在原有旅游局职能的基础上成立旅游委员会，赋予旅游主管部门对园林文物、贸易、工商、旅游度假区、商业资产公司、旅游集团、西湖博览会办公室等机构的协调功能、风景区管理职能、资源整合功能。
三是强化激励、财权保障。继续完善已有奖励措施，如对成立旅游发展委员会的省区给予资金奖励，在有关旅游重大活动和建设项目资金等方面给予优先安排等。此外，可借鉴云南等地经验，在拓展部门层次、增加事权的同时，赋予与之对应的财权。各地州市县的旅游总体规划、“十三五”旅游规划、旅游城市综合体规划、智慧旅游等费用都需要到省旅发委申请，而这些资金的审批、下放和核查都由省旅发委监控，这有利于由上到下、由省级到州市逐步推进基层旅游管理体制改革。
基于制度创新对全域旅游发展的长远影响，针对现行旅游管理体制与“两个综合”，即综合产业和综合执法不相适应的矛盾，旅游主管部门在充分借鉴世界各国旅游目的地经验基础上，提出并发展了“1+3+N”的旅游综合管理机制：一是建立综合性旅游管理机构，提升职能部门权限；二是构建旅游警察、旅游市场监管、旅游巡回法庭等专业机构，设置专门的执法队伍，系统性根治旅游市场不正之风；三是推动建立包容衔接、高效灵活的旅游发展制度，最大限度地减少制约全域旅游发展的制度损耗。
作为一项开放性制度设计，“1+3+N”机制的构建，适应了全域旅游发展的需要，也为各地探索创新留足了空间。在实践过程中，“1+3”旅游执法管理机制已被广泛采纳并呈现燎原之势。适应全域旅游转型发展要求，必须编织体制机制保障网。要把“1+3”的旅游执法机制建设作为旅游目的地依法治旅的根本之举，在此基础上，还要发挥地方积极性和能动性，在“N”上多下工夫，打破行政藩篱，完善激励考核，强化创新驱动，确保全域旅游优质、高效、有序、持续发展。
一是打破行政藩篱。全域旅游的发展，有赖于通过顶层设计整合、利用全域资源，破除重复建设、过度投资和地方保护弊端，以期实现旅游城市、县城、乡镇、村落的协同与一体化发展。要以全域旅游规划作为推动“多规合一”的核心抓手，对全域国土空间进行旅游发展导向下的统筹安排，在最为适宜的空间实现集约化、差异化、可持续发展；要真正发挥起综合性旅游管理机构的作用，将旅游综合管理贯穿至审批立项、协同推进与行政执法等各个环节。创新审批流程，压缩审批环节，加强部门间横向联系和交流，探索跨主体、跨景区、跨度假区、跨行政区合作的形式，总结和推广各地“1+3”综合执法机制建设经验，促进全域旅游一体化发展。
二是完善激励考核。体制机制是否灵活有效，一个重要的判断标准是能否调动参与主体的积极性。要积极探索跨区域及公私之间利益分享机制的新方式、新模式、新机制。充分发挥市场的力量，统筹公私部门、原住社区等利益相关方在资金、技术、人力、土地等方面的优势，实行资源共享、统一经营、税收共享。此外，还必须强化目标责任考核机制。目前，从中央到地方建立的旅游综合协调体制机制框架需要进一步精细化，明确协调机构设立、分工及运行的标准，使每一项旅游工作内容和协调任务都看得见、摸得着，落实到具体单位和个人，确保各个流程、环节、部门之间都有良好的衔接与配合。
三是强化创新驱动。要利用现代信息技术手段，构建统一的信息管理平台，根除跨行政区之间的信息发布不及时、不统一问题，提高全域旅游服务和监管效率与质量；要针对线上旅游蓬勃发展的现状，建立和完善在线旅游监管办法，鼓励经营旅游的电子商务第三方平台建立商品或服务质量担保机制；鼓励电子商务各方主体建立电子商务在线纠纷解决机制；鼓励第三方平台建立旅行社诚信档案等。
体制机制优化创新是全域旅游的前导要务和关键支撑，需编织全域旅游保障网，让全域旅游的活力释放出来。
